การลงทุนโดยใช้เงินกู้

การลงทุนในโครงการระบบโครงสร้างพื้นฐานนั้น ทำได้หลายรูปแบบ ทั้งใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน เงินกู้ หรือให้ภาคเอกชนมาร่วมลงทุน

ในส่วนของเงินกู้นั้นส่วนใหญ่จะใช้การกู้จากธนาคารเพื่อการพัฒนาต่าๆ เช่น World Bank หรือ Asian Development Bank หรือค่ายญี่ปุ่นอย่าง JICA (เมื่อก่อนเป็น OECF ก่อนเปลี่ยนเป็น JBIC และในที่สุดมีการปรับโครงสร้างใหม่มาร่วมกับ JICA)

ทั้งหมดนี้เรื่องที่น่าสนใจคือ การใช้เงินกู้มาลงทุนนั้นจำเป็นที่จะต้องคำนึงถึงความคุ้มค่าโครงการให้ดี โดยหลายๆโครงการที่ใช้เงินกู้นั้นหน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการนั้นมิได้ให้ความสำคัญกับความคุ้มค่าเท่าที่ควร ทั้งนี้อาจจะเพราะคิดว่าเงินกู้นั้นได้มาง่าย ดอกเบี้ยถูก เหมือนเงินที่ได้เปล่า แถมหน่วยงานมิได้เป็นผู้รับภาระ แต่รัฐบาลเป็นผู้รับภาระในการใช้คืน

เปรียบเหมือนกับครอบครัวที่ลำพังเงินเดือนอาจจะพออยู่พอกิน แต่หากจะมาลงทุนทำอะไรอาจจะไม่พอ ก็จำเป็นที่จะต้องมีการกู้มาลงทุน เงินกู้เหล่านี้จะกลายเป็นภาระให้กับครอบครัวในอนาคต ซึ่งหากการลงทุนนั้นๆไม่เกิดดอกไม่เกิดผล ก็จะทำให้ภาระเงินกู้ที่ได้กู้ไปแล้วกลับมารุมเร้าครอบครัวในอนาคตได้อย่างไม่ต้องสงสัย

ยิ่งแย่ไปกว่านั้น บางหน่วยงาน ไม่ได้กู้มาลงทุน แต่กู้มากินมาใช้ มาจ่ายเงินเดือน จ่ายสวัสดิการ หรือแม้กระทั่งแอบมาจ่ายโบนัส อย่างนี้ก็เหมือนกับครอบครัวที่กู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายไปวันๆ ถึงเวลาคืน เงินต้นก็ไม่มีจะคืน ดอกที่พอกพูนก็ไม่มีจะจ่าย ต้องหมุนเวียน หยิบโน่น มาจ่ายนี่ กู้ใหม่เพื่อใช้หนี้เก่า ภาระหนี้ก็จะเพิ่มพูดไปเรื่อยๆ จนครอบครัวล้มละลาย

นอกจากนี้ยังไม่พอ บางครั้งประเทศเราอาจจะมิได้มีความต้องการโครงการลงทุนอะไร แต่ประเทศเจ้าของแหล่งเงินกู้ก็อยากจะให้กู้ อาจจะด้วยเหตุผลของการที่มีสภาพคล่องล้นในประเทศ หรืออาจจะต้องการสร้างอิทธิพลทางเศรษฐกิจ หรือแม้แต่สร้าอิทธิพลทางการเมือง ก็พยายามยัดเยียดโครงการต่างๆมาให้ พร้อมกับ package เงินกู้ เช่น

-เริ่มแรกก็จะส่งผู้เชี่ยวชาญมาทำทีจะให้ความช่วยเหลือด้านบุคลากร หรือบางทีเรียกว่า Technical Assistance แต่ที่แท้ก็อาจจะเป็นผู้ที่มาปั้นโปรเจคทิ้งไว้
-จากนั้นก็ส่งผู้เชี่ยวชาญชุดต่อมาเพื่อศึกษาโครงการ ทำรายละเอียด ออกแบบ ฯลฯ
-เมื่อมีโครงการ มีเอกสาร มีแบบ พร้อมแล้ว ก็จะเข้ามาให้เงินกู้เพื่อดำเนินโครงการนั้น
-เมื่อกู้แล้ว ก็อาจจะมีเงื่อนไขต่างๆนาๆ รวมถึงเงื่อนไขการใช้ทีมงาน และเทคโนโลยีจากประเทศเจ้าของเงินกู้ ที่เรียกกันว่า Tied Financing หรือการให้เงินกู้แบบมีเงื่อนไขผูกพัน
-เมื่อโครงการแล้วเสร็จ ประเทศก็จะมีหนี้มาหนึ่งก้อน ซึ่งหากโครงการมีประโยชน์จริงก็ถือว่าเป็นสิ่งที่ดี แต่หากโครงการไม่มีประโยชน์ เช่น กลายเป็นถนน (ไม่ใช่คน) เดิน ต่างๆนานา
- สุดท้าย ประเทศเจ้าของแหล่งเงินกู้ก็จะกุมอำนาจทางเศรษฐกิจกับประเทศผู้กู้

จริงๆก็อาจจะไม่ควรมองโลกในแง่ร้ายเกินไป แต่เหตุการณ์ลักษณะนี้ก็เกิดขึ้นเป็นประจำ มีให้เห็นตำตาอยู่ทั่วไป

สรุปก็คือ การใช้เงินกู้เพื่อลงทุนในโครงการลงทุนต่างๆนั้น รัฐควรจะพิจารณาอย่างรอบคอบ ถี่ถ้วนถึงประโยชน์ที่จะได้รับ อย่ามุ่งหวังแต่เพียงใช้เงินกู้ให้หมด เพราะเห็นเป็นเงินที่ได้มาง่าย

ใครว่าใช้เงินเป็นเรื่องง่ายครับ จริงๆ ใช้เงิน ยากกว่าหาเงินเสียอีก ในกรณี้นี้ จริงไหม

Public Private Partnerships ภาคปฏิบัติ

รูปแบบของการใช้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนในโครงการภาครัฐ หรือที่เรียกกันว่า Public Private Partnerships หรือเรียกสั้นๆว่า PPP หรือในบางประเทศก็เรียกว่า P3 (P Three) นั้นเป็นสิ่งที่ประเทศต่างๆทั่วโลกทั้งประเทศที่พัฒนาแล้ว (อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย ฯลฯ) และประเทศที่กำลังพัฒนา (จีน มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ เม็กซิโก ชิลี ฯลฯ) ต่างๆก็ใช้เป็นวิธีในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานที่เดิมต้องใช้เงินภาษีที่เก็บจากประชาชน หรือเงินกู้จากต่างประเทศมาลงทุน หากลองเข้ากูเกิลแล้วใส่คำว่า Public Private Parthership หรือ PPP เคาะ enter ก็จะพบว่ามีตัวอย่างโครงการ หรือหลักการที่ถูกพูดถึงอยู่มากมาย

ในประเทศไทย ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมาก็ได้มีการใช้ PPP ในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะการให้สัมปทานภาคเอกชนมาลงทุนในโครงการภาครัฐ (อาทิ ทางด่วนของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย รถไฟฟ้าใต้ดิน รถไฟฟ้าบีทีเอส ระบบโทรศัพท์เคลื่อนที่ ฯลฯ) และการแปรรูปหรือพูดง่ายๆคือขายกิจการให้กับภาคเอกชน (อาทิ ปตท. เป็นต้น)

ภาพที่เห็นจากการให้ภาคเอกชนมาร่วมลงทุนในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะรูปแบบทั้ง 2 ดังที่กล่าวมานั้น มักจะถูกพูดถึงในลักษณะของความน่ารังเกียจ การให้เอกชนมาลงทุนเหมือนการให้เอกชนมาผูกขาด เหมือนการขายสมบัติของชาติ ซึ่งหากในข้อเท็จจริงการใช้ PPP นั้นเลวร้ายเช่นนั้น ประเทศต่างๆทั่วโลกคงจะไม่ใช้วิธีนี้ในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานมานับไม่ถ้วนอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องคิดกันให้ถี่ถ้วนกันมากๆในการใช้ PPP ทำอย่างไรที่จะได้ประโยชน์อย่างแท้จริง ประเด็นที่จะต้องคิด และจะต้องพูดถึงมีอยู่หลายประการ สิ่งแรกที่จะต้องคิดคือ


*เหตุผลของการใช้ PPP*

การใช้ PPP ของประเทศต่างๆนั้นมีเหตุผลที่ไม่เหมือนกัน โดยเหตุผลหลักนั้นมีอยู่ 2 ประการได้แก่

1) ภาคเอกชนทำงานมีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐ ฉะนั้นให้ภาคเอกชนดำเนินโครงการก็น่าจะทำให้มีประสิทธิภาพมากกว่า ค่าบริการที่เก็บจากประชาชนก็น่าจะต่ำกว่าการที่รัฐจะดำเนินการเอง

2) รัฐขาดงบประมาณลงทุน หรือมีงบประมาณแต่น่าจะนำไปใช้ในการลงทุนด้านอื่นๆที่ไม่สามารถให้ภาคเอกชนมาลงทุนได้ อาทิ ด้านการศึกษา ด้านความมั่นคง ฯลฯ

ความจริงแล้วในทุกๆประเทศก็มีเหตุผลทั้ง 2 ประการนี้ในการใช้ PPP แต่แต่ละประเทศก็จะยกเหตุผลใดเหตุผลหนึ่งเป็นเหตุผลหลัก อาทิ ประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างประเทศอังกฤษและออสเตรเลีย บอกไว้อย่างชัดเจนว่าใช้ PPP เพราะเชื่อว่าภาคเอกชนสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า บริหารความเสี่ยงได้เก่งกว่า ทำให้ต้นทุนต่ำว่าการให้รัฐดำเนินการ ฉะนั้นในประเทศเหล่านี้ จะต้องให้ความสำคัญกับการพิสูจน์ว่าแต่ละโครงการนั้นให้ภาคเอกชนลงทุนจะได้ต้นทุนที่ต่ำกว่าการให้ภาครัฐทำ โดยมีการวิเคราะห์ที่เรียกว่า Value for Money

ส่วนประเทศที่กำลังพัฒนาอย่าง ประเทศจีน ประเทศต่างๆในทวีปอเมริกาใต้นั้น มีเหตุผลในการใช้ PPP อย่างชัดเจนเช่นกัน คือการที่ภาครัฐขาดงบประมาณเพียงพอที่จะลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และประเทศก็ไม่สามารถที่จะรอได้ต้องมีโครงการโดยเร็ว เช่นประเทศจีนเกิดการพัฒนาเป็นอย่างมาก มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ธุรกิจ การผลิต เกิดขึ้นมากมายทำให้ต้องการโรงไฟฟ้าเพิ่มขึ้นอีกหลายแห่ง มีมูลค่ามหาศาล และรัฐบาลก็ไม่สามารถที่จะนำเงินจำนวนมหาศาลขนาดนี้มาลงทุนในการสร้างโรงฟฟ้าแต่เพียงอย่างเดียว จึงต้องให้ภาคเอกชนมาลงทุน หรือในอเมริกาใต้มีปัญหาขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง อาทิ ถนน สะพาน รถไฟ เป็นต้น ในกรณีเช่นนี้รัฐไม่มีทางเลือก การพิสูจน์ว่าภาคเอกชนทำได้ต้นทุนต่ำกว่ารัฐนั้นอาจจะไม่ใช่สิ่งที่สำคัญที่สุดอีกต่อไป แม้หากปรากฎว่ารัฐทำได้ต้นทุนถูกกว่าแต่ก็ไม่สามารถจะรอให้รัฐมีเงินก่อนจึงจะลงทุนได้ เนื่องจากความเสียหายจากการที่ไม่มีโครงสร้างพื้นฐานอาจจะมากกว่า

ฉะนั้นในสถานการณ์เช่นนี้ รัฐจะต้องให้ความสำคัญกับการรักษาประโยชน์ของแผ่นดินให้มากที่สุด กล่าวอย่างชัดๆคือ ในกรณีที่เป็นการให้สัมปทานกับภาคเอกชนมาลงทุนนั้นเสมือนเป็นการมองการผูกขาดธุรกิจให้กับเอกชน รัฐจะต้องมั่นใจว่าสัญญาดังกล่าวมีการแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่าภาคเอกชนและภาครัฐอย่างเหมาะสม ถ้าจะกล่าวให้เจาะจงไปกว่านี้อีก ก็จะต้องกล่าวว่า รัฐจะต้องให้เอกชนแบ่งประโยชน์คืนให้กับภาครัฐมากที่สุดเท่าที่จะทำได้โดยเอกชนยังคงได้กำไรในระดับที่เหมาะสม ไม่มากเกินปกติ (Project NPV เท่ากับหรือใกล้เคียง 0) คำว่าเหมาะสมนั้นหมายถึงเหมาะสมกับแรงที่ลงไปและเหมาะสมกับความเสียงที่ต้องแบกรับ เพื่อไม่ให้ถูกเรียกว่า "สัญญาทาส"

จะเห็นว่าเหตุผลของการใช้ PPP นั้นมีความสำคัญเป็นอย่างมาก แต่ละโครงการที่จะใช้ PPP จะต้องมีความชัดเจนว่ามีเหตุผลใดระหว่าง ประสิทธิภาพ หรือ ขาดแคลนงบประมาณ เป็นเหตุผลหลัก ซึ่งจะนำมาสู่การให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์โครงการเพื่อให้ได้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ ได้อย่างใจ และเกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติมากที่สุดต่อไป

โลกร้อน vs แก๊สโซฮอล (1)

มีนักเรียนของผมโพสต์ ความเห็นเกี่ยวกับเรื่อง พิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) และ กลไกการพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism CDM) ซึ่งผมเคยเกริ่นๆไว้ในตอนสอนวิชา Infrastructure System Development เมื่อภาคการศึกษาที่แล้ว

เลยมานั่งนึกทบทวนสิ่งต่างๆที่เกี่ยวข้องกับเรื่องพวกนี้ ไล่ไปไล่มาก็พบว่าเรื่องทั้งหมดเกิดจากภาวะโลกร้อน <- ที่เชื่อว่าเป็นผลมาจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจนเกิด green house effect <- ซึ่งก็เป็นผลมาจากการผลิตจากภาคอุตสาหกรรมที่ไม่คำนึงถึงการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเหล่านี้ <- ซึ่งก็เกิดมาจากการบริโภคที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจนทำให้ต้องมีการผลิตทางอุตสาหกรรมมากขึ้นตามไปด้วย

พิธีสารเกียวโต และ CDM

เรื่องพิธีสารเกี่ยวโต และ CDM นั้นเป็นเกิดขึ้นในปี 1997 เป็นข้อเสนอของชาวบราซิล โดยก่อนหน้านั้นมีความพยายามจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ซึ่งก็ยังไม่มีมาตรการใดๆที่ช่วยได้อย่างเป็นรูปธรรม จนกระทั่งการประชุมในปี 1997 ที่จังหวัดเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น จึงเรียกว่า พิธีสารเกียวโต

ภายใต้พิธีสารเกียวโตนั้น มีการกำหนดให้ประเทศที่มีรายชื่ออยู่ในรายการที่ 1 หรือมักเรียกว่า ภาคผนวก 1 (Annex I) ซึ่งก็คือประเทศอุตสาหกรรมทั้งหลาย อาทิ สหรัฐอเมริกา รัสเซีย อังกฤษ ญี่ปุ่น ฯลฯ ต้องลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงไม่น้อยกว่า 5% จากระดับการปล่อยในปี พ.ศ. 2533 ภายในช่วงปี พ.ศ.2551- 2555

ในการประชุมครั้งนั้นได้มีการนำเสนอเครื่องมือเรียกว่า Flexibility Mechanism หรือกลไกที่ยืดหยุ่น โดยกลไกที่ยืดหยุ่นนี้จะประกอบไปด้วย 3 กลไกย่อย ได้แก่

1) Joint Implementeation (JI)

2) Clean Development Mechanism (CDM)

3) Emission Trading (ET)

แต่กลไกที่เป็นที่พูดถึงกันมากๆก็คือ CDM

CDM คือการที่ให้ประเทศภาคผนวก 1 ที่ถูกบังคับให้ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ไม่ต้องลดเองในประเทศ แต่สามารถสนับสนุนให้ประเทศที่อยู่นอกภาคผนวก 1 ลดแทนตัวเองได้ และจะนับเอาปริมาณก๊าซฯที่ลดได้มาเป็นของตนเอง ซึ่งข้อดีที่ชัดๆคือ หากประเทศในภาคผนวก 1 ซึ่งเป็นประเทศพัฒนาแล้วต้องลดการปล่อยเองอาจจะต้องใช้ค่าใช้จ่ายสูง การสนับสนุนให้ประเทศด้อยพัฒนาลดการปล่อยก๊าซฯจะมาต้นทุนที่ถูกกว่า กลไกนี้จึงทำให้เกิดการซื้อขายเครดิตการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หรือที่เรียกกันชินว่า carbon credit

จนถึงขณะนี้เป็นเวลาที่กำลังจะถึงปี 2551 ที่เป็นปีที่ประเทศในภาคผนวก 1 ถูกบังคับให้ลดก๊าซฯ แล้ว จึงเริ่มมีการขยับตัวเรื่องการซื้อขาย carbon credit กันอย่างมาก จนถึงขั้นคิดว่าจะมีการตั้งตลาดซื้อขาย carbon credit กันเป็นเรื่องเป็นราวเหมือนตลาดหุ้นเลยทีเดียว

ประเทศไทยเป็นประเทศที่ยังไม่เจริญพอที่จะอยู่ใน ภาคผนวก 1 (เหมือนเป็นความโชคดี) จึงไม่ได้ถูกบังคับให้ลดการปล่อยก๊าซ ในระยะนี้ (แต่อนาคตอาจจะมีการบังคับก็ได้ เมื่อมีการตกลงกันในรอบต่อไป) จึงอยู่ในฐานะที่มีสิทธิ์ได้ประโยชน์จากการขาย carbon credit โดยขณะนี้หลายๆบริษัทที่กระบวนการผลิตก่อให้เกิดก๊าซเรือนกระจกก็คิดที่จะลงทุนปรับกระบวนการผลิต เช่น ติดตั้งเครื่องกำจัดก๊าซฯ เป็นต้น แล้วนับเอาปริมาณก๊าซฯที่ลดได้มา claim เป็น carbon credit เอาไว้ขายให้กับประเทศอื่นๆ อย่างที่เอ่ยมาแล้ว

จนถึงขณะนี้มีโครงการที่ยื่นข้อเสนอที่จะขายคาร์บอนเครดิตในประเทศไทยทั้งหมด 15 โครงการ โดยหากทำได้จริงจะมีคาร์บอนเครดิตทั้งหมดประมาณ 1.24 ล้านตัน คิดเป็นมูลค่า หลายร้อยล้านบาททีเดียว คาดว่าหากเดินหน้าเต็มที่อาจจะมีปริมาณคาร์บอนเครดิตเกิดขึ้นในไทยมากกว่า 20 ล้านตันเลยทีเดียว

ขณะนี้ประเทศไทยก็มีการตั้งองค์กรเรียกว่า องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการ รวมทั้งดำเนินการด้านการรับรองต่างๆ ให้กับโครงการที่จะเสนอเข้าร่วมในการขาย carbon credit ประมาณ 2 เดือนที่แล้วได้คุยกับผู้บริหารผู้รับผิดชอบเรื่องการจัดตั้งองค์กรนี้ ได้ทราบว่ากำลังต้องการกำลังคนอีกมาก ใครเรียนจบมาทางด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม ไปสมัครได้เลย ได้เงินเดือนดีทีเดียว

ยังมีประเด็นน่าสนใจ สนุกๆในเรื่องนี้อีก จะมาเล่าในตอนต่อไป...