ลอนดอน

เมื่อเดือนที่แล้วสบโอกาสได้ไปประเทศอังกฤษ ก่อนไปก็ได้ตั้งคำถามสำหรับตัวเองไว้ว่าอยากได้อะไรกลับมา
1. แน่นอน ไปงานประชุมวิชาการ ก็อยากจะรู้ว่าในปัจจุบันโลกแห่งวิชาการด้านนี้เค้าทำอะไรกันอยุ่ แล้วมีอะไรใหม่ หรือเทรนด์ของการวิจัยเป็นอย่างไร จะได้ไม่ตกเทรนด์

2. อยากรู้ว่าคนอังกฤษเค้าอยู่กันอย่างไร ที่ตั้งคำถามนี้เพราะว่าแต่ละประเทศเค้าอยู่กันได้ด้วยการให้น้ำหนักหรือคุณค่ากับปัจจัยในการดำรงชีวิตที่ต่างกัน มีการดำรงชีวิตบนพื้นฐานที่ต่างกัน ข้อนี้ต้องขยายความหน่อย

เมื่อก่อนตอนไปเรียนที่ญี่ปุ่น ก่อนไปก็เกิดความสงสัยว่าคนญี่ปุ่นเค้าอยู่กันอย่างมาความสุขได้อย่างไร เพราะข้าวของก็แพง ที่พักก็คับแคบ ทำงานก็หนัก คนก็เครียด ก่อนหน้านั้นเคยไปเข้า Training Course ที่โตเกียวประมาณ 2 เดือน ครั้งนั้นรู้สึกว่าไม่เข้าใจว่าคนเค้าอยู่กันได้อย่างไร ของแพงมากๆ แล้วเค้าจะมีความสุขกับดำรงชีวิตอย่างไร ไม่เหมือนคนไทย อยากกินอะไรก็ได้กินในราคาย่อมเยา ในขณะที่คนญี่ปุ่นจะกินอะไรที คงต้องคิดแล้วคิดอีก เพราะของแพง

บัณฑิตจบใหม่ของญี่ปุ่นได้เงินเดือนประมาณ 180,000 - 200,000 เยน เป็นอัตราเงินเดือนมาตรฐาน ตีเป็นเงินไทยก็เอา 3 หาร คือประมาณ 6-7 หมื่นบาท ในจำนวนนี้เป็นค่าที่พักไปแล้วประมาณ 7-8 หมื่นเยน หรือมากกว่า 1 ใน 3 ของเงินเดือน ค่าเดินทางบริษัทออกให้ ค่าอาหารมื้อละประมาณ 500 - 1000 เยน วันละ 3 มื้อ ก็ประมาณ 2000 เยน 30 วันต่อหนึ่งเดือน ก็ประมาณ 6 หมื่นเยน นอกจากนี้ก็จะมีค่าโทรศัพท์มือถือ ค่าเที่ยวหลังเลิกงาน และอะไรต่างๆอีกสารพัด เดือนหนึ่งๆแทบจะไม่เหลือเงินเก็บมากนัก

พอไปอยู่ก็เริ่มเข้าใจว่าแม้ว่าค่าครองชีพจะแพง แต่การที่คนคนนึงจะตั้งตัว สร้างครอบครัว หรือว่าอยู่ได้ในสังคมได้อย่างมีคุณภาพชีวิตที่ดีนั้นไม่ยากเลยในญี่ปุ่น จบ ป.ตรี หากเลือทำงานในเมืองใหญ่ก็หาหอพักได้ง่าย (แม้ราคาจะแพงหน่อย) การเดินทางสะดวก ไม่ต้องหาเงินมาดาวน์รถเพื่อให้ได้มีโอกาสเดินทางสะดวก ใช้รถไฟฟ้า รถใต้ดิน รถเมล์ ก็สะดวกเทียบเท่า หรือเผลอจะสะดวกกว่า (แต่ความสบายย่อมน้อยกว่ารถส่วนตัวแน่นอน) ทำงานจนแก่ก็มีบำนาญเลี้ยงไปจนตาย งานทำก็หาไม่ยาก (ถ้าไม่เลือก) คู่ที่แต่งงานใหม่ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องซื้อบ้านราคาแพงๆ ซื้อรถ สิ่งต่างๆเหล่านี้ก็ทำให้คนญี่ปุ่นสามารถอยู่ได้อย่างมีความสุข

มาถึงลอนดอน ก็กำลังคิดว่าคนที่นี่มีความสุขกับด้วยปัจจัยอะไร?

ข้าวของก็แพงมาก ! (ขอย้ำว่าแพงมาก)

คุณภาพของสินค้าและบริการก็เฉยๆ ไม่ได้ดีเลย !

การคมนาคมในเมืองใหญ๋ก็ไม่ได้สะดวกอะไรมากนัก รถไฟใต้ดินก็มีแต่ค่อนข้างจะแออัด !

สวัสดิการสังคม ก็ไม่ได้ดีมาก หรือพิเศษแต่อย่างใด !

ถึงตอนนี้ก็กำลังคิดคำตอบให้กับคำถามนี้อยู่ ใครรู้ช่วยตอบที ???

Public-Private Partnerships (4)

3. วัตถุประสงค์ของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน


ในภาวะการณ์ปัจจุบันรัฐบาลของประเทศต่างๆทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนามีนโยบายให้เอกชนมีส่วนร่วมในการทำงาน บริหารจัดการ รวมไปถึงการลงทุน ในโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาล โดยรูปแบบต่างๆเหล่านี้เรียกโดยรวมว่า Public Private Partnership หรือ PPP วัตถุประสงค์ของรัฐบาลในการใช้ PPP มีดังต่อไปนี้


3.1. เพื่อเพิ่มศักยภาพในการลงทุนโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค


โครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคนั้นมักจะเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล จึงต้องมีการวางแผนการลงทุนอย่างรอบคอบเพราะจะเกิดผลกระทบเกี่ยวกับสถานะทางด้านการเงินของประเทศได้โดยง่าย อีกทั้งรัฐบาลก็มีข้อจำกัดต่างๆในการใช้งบประมาณ หรือระดมทุนด้วยวิธีอื่นๆ เช่น ตามแผนการลงทุนสำหรับโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ ในช่วงปี 2548-2552 เป็นวงเงินลงทุนรวมทั้งสิ้นประมาณ 1.7 ล้านล้านบาท (กระทรวงการคลัง, 2548) หากต้องใช้งบประมาณในการลงทุนโครงการขนาดใหญ่เหล่านั้นก็อาจจะทำให้มีงบประมาณเพื่อการพัฒนาด้านอื่นๆน้อยลงๆไป หรือหากรัฐบาลลงทุนโดยใช้เงินกู้จากสถาบันการเงินก็จะก่อให้เกิดภาระหนี้สาธารณะของประเทศ ซึ่งจะถูกจำกัดโดยวินัยทางการคลังของประเทศ เช่น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 50 หรือ สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณไม่เกินร้อยละ 15 เป็นต้น ดังนั้นรัฐบาลจึงมีศักยภาพในการลงทุนที่จำกัดอันเนื่องมาจากข้อจำกัดเหล่านี้
การให้เอกชนร่วมลงทุนจึงเป็นการดึงดูดเงินทุนจากภาคเอกชนมาใช้ในการลงทุนในโครงการของรัฐ จึงทำให้รัฐบาลมีศักยภาพการลงทุนที่สูงขึ้นเพราะรัฐบาลไม่ต้องแบกรับภาระการลงทุนหรือภาระหนี้ที่จะเกิดขึ้น จึงทำให้การพัฒนาโครงการของรัฐทำได้รวดเร็วและมีข้อจำกัดที่ลดลง


3.2. เพื่อถ่ายโอนความเสี่ยงให้ภาคเอกชน


การพัฒนาระบบสาธารณูปโภคนั้นนั้นมีความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องมากมายหลายชนิดหลายประเภท อีกทั้งความเสี่ยงแต่ละชนิดก็มีความสำคัญและก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถานะของโครงการได้อย่างมาก ประเภทของความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องได้แก่ ความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ (Operating risks) ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง (Construction risks) ความเสี่ยงด้านการพัฒนาโครงการ (Development risks) ความเสี่ยงในด้านกฎหมาย (Legal risks) ความเสี่ยงทางเชิงพาณิชย์ (Commercial risks) และความเสี่ยงเชิงการเมือง (Political risks)


การถ่ายโอนความเสี่ยงให้ภาคเอกชนนั้นเป็นจุดประสงค์หลักของ PPP ซึ่งมากจากแนวคิดที่ว่าภาคเอกชนนั้นสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงได้มีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง และความเสี่ยงเชิงพาณิชย์บางชนิด ซึ่งรูปแบบ PPP แต่ละรูปแบบนั้น ก็จะมีกลไกการจัดสรรความเสี่ยง (Risk allocation) และระดับความเสี่ยงที่รัฐบาลต้องแบกรับที่ต่างกัน ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องเลือกรูปแบบ PPP ที่เหมาะสมกับสภาพการณ์และข้อจำกัดต่างๆที่มีอยู่


3.3. เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ


เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าการบริหารจัดการของภาคเอกชนนั้นมีประสิทธิภาพมากกว่าการบริหารจัดการของภาครัฐ การให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการโครงการบางส่วนหรือทั้งหมดในรูปแบบต่างๆของ PPP จึงเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพให้กับโครงการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของ Cost effectiveness แต่อย่างไรก็ตามการให้เอกชนมีส่วนร่วมอาจจะมีปัญหาในเรื่องของคุณภาพของการบริการได้ เพราะจุดประสงค์หลักของการดำเนินกิจการของภาคเอกชนคือการแสวงหากำไรสูงสุด ซึ่งอาจจะนำมาซึ่งการลดทอนคุณภาพการให้บริการได้ ซึ่งในประเด็นนี้มีงานวิจัย , ได้ระบุไว้ว่าการใช้ PPP นั้นจะเกิดประโยชน์สูงสุดในกรณีที่รัฐบาลสามารถกำหนดคุณลักษณะและคุณภาพของผลงานที่เอกชนจะต้องทำได้อย่างชัดเจนและมีความไม่สมบูรณ์ของสัญญา (Contractual incompleteness) น้อยที่สุด


3.4. อื่นๆ


นอกจากวัถตุประสงค์หลักสามประการข้างต้นแล้ว การใช้ PPP ยังจะสามารถก่อให้เกิดผลอื่นๆ ซึ่งอาจจะเป็นเหตุผลที่สนับสนุนการใช้ PPP เช่น เพื่อการส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรม และการโอนถ่ายเทคโนโลยี หรือ เพื่อก่อให้เกิดการขยายของตลาดทุนภายในประเทศ ซึ่งทั้งสองประการเป็นประโยชน์ในกรณีที่เอกชนที่ร่วมลงทุนนั้นมาจากต่างประเทศ

Public-Private Partnerships (3)

กรณีศึกษาของประเทศต่างๆ

จากกรณีศึกษาของประเทศต่างๆที่ได้นำเสนอมานั้นมีหลากหลายรูปแบบ รูปแบบ PPP ที่ใช้กันส่วนใหญ่นั้นจะเป็นรูปแบบ Leasing และ Joint Venture หรือในบางกรณีก็จะใช้รูปแบบผสมกันระหว่าง Leasing และ Joint Venture โดยขอนำเสนอรายละเอียดของรูปบบในสามเมืองคือ สิงคโปร์ ฮ่องกง และ ปักกิ่ง ดังต่อไปนี้

ในประเทศสิงคโปร์นั้นใช้รูปแบบ Leasing ผสมกับ Joint Venture คือ บริษัทเอกชน (SMRT Corporation) ลงทุนในระบบเดินรถซึ่งมีมูลค่าประมาณ 1.2 พันล้าน เหรียญสิงคโปร์ และรัฐบาลลงทุนในส่วนของงานก่อสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐาน จึงเข้าลักษณะการใช้ PPP แบบ Leasing ในส่วนของบริษัทเอกชน (SMRT Corporation) นั้นมีผู้ถือหุ้นใหญ่คือบริษัท Temasek Holding ซึ่งเป็นบริษัทของรัฐบาลสิงคโปร์ ซึ่งถือหุ้นอยู่ร้อยละ 62.29 อีกร้อยละ 37.71 นั้นถือโดยเอกชนรายย่อยๆอื่นๆ จึงถือได้ว่าเป็นรูปแบบ PPP แบบ Joint Venture จึงถือได้ว่าการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าฯของสิงคโปร์นั้นเป็นรูปแบบผสม ทั้งนี้จะเห็นได้ว่ารายได้หลักของระบบฯคือรายได้จากค่าโดยสาร (Fare revenue)




รูปที่ 1 รูปแบบการลงทุนของระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของสิงคโปร์

ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนที่ฮ่องกงมีลักษณะพิเศษที่ต่างจากระบบฯของเมืองอื่นๆคือการพัฒนาแบบ Rail & Property คือพัฒนาธุรกิจอสังหาริมทรัพย์คู่กับธุรกิจเดินรถ โดยจะสังเกตเห็นได้ว่ากำไรจากธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ของบริษัท MTR Corporation ซึ่งเป็นบริษัทที่รับผิดชอบระบบรถไฟฟ้าฯ มีปริมาณใกล้เคียงกับกำไรจากการเดินรถซึ่งทำให้กำไรทั้งหมดมากพอที่จะทำให้ธุรกิจทั้งหมดอยู่ได้ด้วยตัวเอง โดยไม่ต้องการการอุดหนุนจากรัฐบาลทั้งในเรื่องต้นทุนค่าก่อสร้าง ต้นทุนค่าระบบเดินรถ และต้นทุนค่าใช้จ่ายปฏิบัติการ (Operation and Maintenance Cost) สำหรับบริษัท MTR Corporation นั้นเป็นบริษัทที่มีผู้ถือหุ้นใหญ่คือรัฐบาลท้องถิ่นฮ่องกง ร้อยละ 76.46 และส่วนที่เหลือถือโดยเอกชนรายอื่นๆ ดังนั้นระบบรถไฟฟ้าฯของฮ่องกงจึงมีการใช้ PPP แบบ Joint Venture ทั้งนี้ในขณะเริ่มก่อตั้งบริษัทฯนั้นรัฐบาลฯถือหุ้นทั้งหมดและมากเปิดให้มีเอกชนรายอื่นเข้าซื้อหุ้นในภายหลัง

รูปที่ 2 รูปแบบการลงทุนของระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของฮ่องกง

ส่วนในกรณีของรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในนครปักกิ่งสายที่ 4 นั้นเป็นการใช้ PPP แบบผสมกันระหว่าง Leasing และ Joint Venture โดยรัฐบาลลงทุนค่าก่อสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐานซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 70 ของต้นทุนทั้งหมดและบริษัทเอกชนลงทุนค่าระบบเดินรถซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 30 ซึ่งถือว่าเป็นการใช้ PPP แบบ Leasing นอกจากนี้ในบริษัทเอกชนผู้ดำเนินโครงการ (Project Company) นั้นมีการใช้เงินกู้จากแหล่งเงินกู้เอกชนประมาณร้อยละ 60 ของทุนทั้งหมดของบริษัท และในส่วนของทุนที่ระดมจากผู้ถือหุ้นนั้นมีผู้ถือหุ้นทั้งหมดสามส่วนคือ บริษัท Beijing Infrastructure Investment Co., Ltd. (BII) ซึ่งถือหุ้นร้อยละ 2 บริษัท Beijing Capital Group (BCG) ซึ่งถือหุ้นร้อยละ 49 และบริษัท MTR Corporation จากฮ่องกงถือหุ้นร้อยละ 49 ทั้งนี้บริษัท BII และ BCG นั้นเป็นบริษัทของรัฐบาลท้องถิ่นปักกิ่ง และบริษัท MTR Corporation เป็นบริษัทของฮ่องกงที่มีผู้ถือหุ้นส่วนหนึ่งเป็นเอกชน รูปแบบการลงทุนแบบนี้จึงเป็นการใช้ PPP แบบ Joint Venture

ดังนั้นการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าฯในนครปักกิ่งนั้นเป็นรูปบบที่ผสมผสานระหว่าง PPP แบบ Leasing และ แบบ Joint Venture

รูปที่ 3 รูปแบบการลงทุนของระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของนครปักกิ่ง