Why Not

"Why not?"


Some men see things as they are and say, why? I dream of things the way they never were and say, why not?
- Robert F. Kennedy, after George Bernard Shaw


Lecture น่าสนใจที่ Yale University

Watch it on Academic Earth

Barry Nalebuff (Yale University), Yale University (Accessed November 17, 2009). License: Open Yale Courses Terms of Use

การลงทุนโดยใช้เงินกู้

การลงทุนในโครงการระบบโครงสร้างพื้นฐานนั้น ทำได้หลายรูปแบบ ทั้งใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน เงินกู้ หรือให้ภาคเอกชนมาร่วมลงทุน

ในส่วนของเงินกู้นั้นส่วนใหญ่จะใช้การกู้จากธนาคารเพื่อการพัฒนาต่าๆ เช่น World Bank หรือ Asian Development Bank หรือค่ายญี่ปุ่นอย่าง JICA (เมื่อก่อนเป็น OECF ก่อนเปลี่ยนเป็น JBIC และในที่สุดมีการปรับโครงสร้างใหม่มาร่วมกับ JICA)

ทั้งหมดนี้เรื่องที่น่าสนใจคือ การใช้เงินกู้มาลงทุนนั้นจำเป็นที่จะต้องคำนึงถึงความคุ้มค่าโครงการให้ดี โดยหลายๆโครงการที่ใช้เงินกู้นั้นหน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการนั้นมิได้ให้ความสำคัญกับความคุ้มค่าเท่าที่ควร ทั้งนี้อาจจะเพราะคิดว่าเงินกู้นั้นได้มาง่าย ดอกเบี้ยถูก เหมือนเงินที่ได้เปล่า แถมหน่วยงานมิได้เป็นผู้รับภาระ แต่รัฐบาลเป็นผู้รับภาระในการใช้คืน

เปรียบเหมือนกับครอบครัวที่ลำพังเงินเดือนอาจจะพออยู่พอกิน แต่หากจะมาลงทุนทำอะไรอาจจะไม่พอ ก็จำเป็นที่จะต้องมีการกู้มาลงทุน เงินกู้เหล่านี้จะกลายเป็นภาระให้กับครอบครัวในอนาคต ซึ่งหากการลงทุนนั้นๆไม่เกิดดอกไม่เกิดผล ก็จะทำให้ภาระเงินกู้ที่ได้กู้ไปแล้วกลับมารุมเร้าครอบครัวในอนาคตได้อย่างไม่ต้องสงสัย

ยิ่งแย่ไปกว่านั้น บางหน่วยงาน ไม่ได้กู้มาลงทุน แต่กู้มากินมาใช้ มาจ่ายเงินเดือน จ่ายสวัสดิการ หรือแม้กระทั่งแอบมาจ่ายโบนัส อย่างนี้ก็เหมือนกับครอบครัวที่กู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายไปวันๆ ถึงเวลาคืน เงินต้นก็ไม่มีจะคืน ดอกที่พอกพูนก็ไม่มีจะจ่าย ต้องหมุนเวียน หยิบโน่น มาจ่ายนี่ กู้ใหม่เพื่อใช้หนี้เก่า ภาระหนี้ก็จะเพิ่มพูดไปเรื่อยๆ จนครอบครัวล้มละลาย

นอกจากนี้ยังไม่พอ บางครั้งประเทศเราอาจจะมิได้มีความต้องการโครงการลงทุนอะไร แต่ประเทศเจ้าของแหล่งเงินกู้ก็อยากจะให้กู้ อาจจะด้วยเหตุผลของการที่มีสภาพคล่องล้นในประเทศ หรืออาจจะต้องการสร้างอิทธิพลทางเศรษฐกิจ หรือแม้แต่สร้าอิทธิพลทางการเมือง ก็พยายามยัดเยียดโครงการต่างๆมาให้ พร้อมกับ package เงินกู้ เช่น

-เริ่มแรกก็จะส่งผู้เชี่ยวชาญมาทำทีจะให้ความช่วยเหลือด้านบุคลากร หรือบางทีเรียกว่า Technical Assistance แต่ที่แท้ก็อาจจะเป็นผู้ที่มาปั้นโปรเจคทิ้งไว้
-จากนั้นก็ส่งผู้เชี่ยวชาญชุดต่อมาเพื่อศึกษาโครงการ ทำรายละเอียด ออกแบบ ฯลฯ
-เมื่อมีโครงการ มีเอกสาร มีแบบ พร้อมแล้ว ก็จะเข้ามาให้เงินกู้เพื่อดำเนินโครงการนั้น
-เมื่อกู้แล้ว ก็อาจจะมีเงื่อนไขต่างๆนาๆ รวมถึงเงื่อนไขการใช้ทีมงาน และเทคโนโลยีจากประเทศเจ้าของเงินกู้ ที่เรียกกันว่า Tied Financing หรือการให้เงินกู้แบบมีเงื่อนไขผูกพัน
-เมื่อโครงการแล้วเสร็จ ประเทศก็จะมีหนี้มาหนึ่งก้อน ซึ่งหากโครงการมีประโยชน์จริงก็ถือว่าเป็นสิ่งที่ดี แต่หากโครงการไม่มีประโยชน์ เช่น กลายเป็นถนน (ไม่ใช่คน) เดิน ต่างๆนานา
- สุดท้าย ประเทศเจ้าของแหล่งเงินกู้ก็จะกุมอำนาจทางเศรษฐกิจกับประเทศผู้กู้

จริงๆก็อาจจะไม่ควรมองโลกในแง่ร้ายเกินไป แต่เหตุการณ์ลักษณะนี้ก็เกิดขึ้นเป็นประจำ มีให้เห็นตำตาอยู่ทั่วไป

สรุปก็คือ การใช้เงินกู้เพื่อลงทุนในโครงการลงทุนต่างๆนั้น รัฐควรจะพิจารณาอย่างรอบคอบ ถี่ถ้วนถึงประโยชน์ที่จะได้รับ อย่ามุ่งหวังแต่เพียงใช้เงินกู้ให้หมด เพราะเห็นเป็นเงินที่ได้มาง่าย

ใครว่าใช้เงินเป็นเรื่องง่ายครับ จริงๆ ใช้เงิน ยากกว่าหาเงินเสียอีก ในกรณี้นี้ จริงไหม

Public Private Partnerships ภาคปฏิบัติ

รูปแบบของการใช้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนในโครงการภาครัฐ หรือที่เรียกกันว่า Public Private Partnerships หรือเรียกสั้นๆว่า PPP หรือในบางประเทศก็เรียกว่า P3 (P Three) นั้นเป็นสิ่งที่ประเทศต่างๆทั่วโลกทั้งประเทศที่พัฒนาแล้ว (อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย ฯลฯ) และประเทศที่กำลังพัฒนา (จีน มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ เม็กซิโก ชิลี ฯลฯ) ต่างๆก็ใช้เป็นวิธีในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานที่เดิมต้องใช้เงินภาษีที่เก็บจากประชาชน หรือเงินกู้จากต่างประเทศมาลงทุน หากลองเข้ากูเกิลแล้วใส่คำว่า Public Private Parthership หรือ PPP เคาะ enter ก็จะพบว่ามีตัวอย่างโครงการ หรือหลักการที่ถูกพูดถึงอยู่มากมาย

ในประเทศไทย ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมาก็ได้มีการใช้ PPP ในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะการให้สัมปทานภาคเอกชนมาลงทุนในโครงการภาครัฐ (อาทิ ทางด่วนของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย รถไฟฟ้าใต้ดิน รถไฟฟ้าบีทีเอส ระบบโทรศัพท์เคลื่อนที่ ฯลฯ) และการแปรรูปหรือพูดง่ายๆคือขายกิจการให้กับภาคเอกชน (อาทิ ปตท. เป็นต้น)

ภาพที่เห็นจากการให้ภาคเอกชนมาร่วมลงทุนในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะรูปแบบทั้ง 2 ดังที่กล่าวมานั้น มักจะถูกพูดถึงในลักษณะของความน่ารังเกียจ การให้เอกชนมาลงทุนเหมือนการให้เอกชนมาผูกขาด เหมือนการขายสมบัติของชาติ ซึ่งหากในข้อเท็จจริงการใช้ PPP นั้นเลวร้ายเช่นนั้น ประเทศต่างๆทั่วโลกคงจะไม่ใช้วิธีนี้ในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานมานับไม่ถ้วนอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องคิดกันให้ถี่ถ้วนกันมากๆในการใช้ PPP ทำอย่างไรที่จะได้ประโยชน์อย่างแท้จริง ประเด็นที่จะต้องคิด และจะต้องพูดถึงมีอยู่หลายประการ สิ่งแรกที่จะต้องคิดคือ


*เหตุผลของการใช้ PPP*

การใช้ PPP ของประเทศต่างๆนั้นมีเหตุผลที่ไม่เหมือนกัน โดยเหตุผลหลักนั้นมีอยู่ 2 ประการได้แก่

1) ภาคเอกชนทำงานมีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐ ฉะนั้นให้ภาคเอกชนดำเนินโครงการก็น่าจะทำให้มีประสิทธิภาพมากกว่า ค่าบริการที่เก็บจากประชาชนก็น่าจะต่ำกว่าการที่รัฐจะดำเนินการเอง

2) รัฐขาดงบประมาณลงทุน หรือมีงบประมาณแต่น่าจะนำไปใช้ในการลงทุนด้านอื่นๆที่ไม่สามารถให้ภาคเอกชนมาลงทุนได้ อาทิ ด้านการศึกษา ด้านความมั่นคง ฯลฯ

ความจริงแล้วในทุกๆประเทศก็มีเหตุผลทั้ง 2 ประการนี้ในการใช้ PPP แต่แต่ละประเทศก็จะยกเหตุผลใดเหตุผลหนึ่งเป็นเหตุผลหลัก อาทิ ประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างประเทศอังกฤษและออสเตรเลีย บอกไว้อย่างชัดเจนว่าใช้ PPP เพราะเชื่อว่าภาคเอกชนสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า บริหารความเสี่ยงได้เก่งกว่า ทำให้ต้นทุนต่ำว่าการให้รัฐดำเนินการ ฉะนั้นในประเทศเหล่านี้ จะต้องให้ความสำคัญกับการพิสูจน์ว่าแต่ละโครงการนั้นให้ภาคเอกชนลงทุนจะได้ต้นทุนที่ต่ำกว่าการให้ภาครัฐทำ โดยมีการวิเคราะห์ที่เรียกว่า Value for Money

ส่วนประเทศที่กำลังพัฒนาอย่าง ประเทศจีน ประเทศต่างๆในทวีปอเมริกาใต้นั้น มีเหตุผลในการใช้ PPP อย่างชัดเจนเช่นกัน คือการที่ภาครัฐขาดงบประมาณเพียงพอที่จะลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และประเทศก็ไม่สามารถที่จะรอได้ต้องมีโครงการโดยเร็ว เช่นประเทศจีนเกิดการพัฒนาเป็นอย่างมาก มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ธุรกิจ การผลิต เกิดขึ้นมากมายทำให้ต้องการโรงไฟฟ้าเพิ่มขึ้นอีกหลายแห่ง มีมูลค่ามหาศาล และรัฐบาลก็ไม่สามารถที่จะนำเงินจำนวนมหาศาลขนาดนี้มาลงทุนในการสร้างโรงฟฟ้าแต่เพียงอย่างเดียว จึงต้องให้ภาคเอกชนมาลงทุน หรือในอเมริกาใต้มีปัญหาขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง อาทิ ถนน สะพาน รถไฟ เป็นต้น ในกรณีเช่นนี้รัฐไม่มีทางเลือก การพิสูจน์ว่าภาคเอกชนทำได้ต้นทุนต่ำกว่ารัฐนั้นอาจจะไม่ใช่สิ่งที่สำคัญที่สุดอีกต่อไป แม้หากปรากฎว่ารัฐทำได้ต้นทุนถูกกว่าแต่ก็ไม่สามารถจะรอให้รัฐมีเงินก่อนจึงจะลงทุนได้ เนื่องจากความเสียหายจากการที่ไม่มีโครงสร้างพื้นฐานอาจจะมากกว่า

ฉะนั้นในสถานการณ์เช่นนี้ รัฐจะต้องให้ความสำคัญกับการรักษาประโยชน์ของแผ่นดินให้มากที่สุด กล่าวอย่างชัดๆคือ ในกรณีที่เป็นการให้สัมปทานกับภาคเอกชนมาลงทุนนั้นเสมือนเป็นการมองการผูกขาดธุรกิจให้กับเอกชน รัฐจะต้องมั่นใจว่าสัญญาดังกล่าวมีการแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่าภาคเอกชนและภาครัฐอย่างเหมาะสม ถ้าจะกล่าวให้เจาะจงไปกว่านี้อีก ก็จะต้องกล่าวว่า รัฐจะต้องให้เอกชนแบ่งประโยชน์คืนให้กับภาครัฐมากที่สุดเท่าที่จะทำได้โดยเอกชนยังคงได้กำไรในระดับที่เหมาะสม ไม่มากเกินปกติ (Project NPV เท่ากับหรือใกล้เคียง 0) คำว่าเหมาะสมนั้นหมายถึงเหมาะสมกับแรงที่ลงไปและเหมาะสมกับความเสียงที่ต้องแบกรับ เพื่อไม่ให้ถูกเรียกว่า "สัญญาทาส"

จะเห็นว่าเหตุผลของการใช้ PPP นั้นมีความสำคัญเป็นอย่างมาก แต่ละโครงการที่จะใช้ PPP จะต้องมีความชัดเจนว่ามีเหตุผลใดระหว่าง ประสิทธิภาพ หรือ ขาดแคลนงบประมาณ เป็นเหตุผลหลัก ซึ่งจะนำมาสู่การให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์โครงการเพื่อให้ได้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ ได้อย่างใจ และเกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติมากที่สุดต่อไป