Public-Private Partnerships (4)

3. วัตถุประสงค์ของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน


ในภาวะการณ์ปัจจุบันรัฐบาลของประเทศต่างๆทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนามีนโยบายให้เอกชนมีส่วนร่วมในการทำงาน บริหารจัดการ รวมไปถึงการลงทุน ในโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาล โดยรูปแบบต่างๆเหล่านี้เรียกโดยรวมว่า Public Private Partnership หรือ PPP วัตถุประสงค์ของรัฐบาลในการใช้ PPP มีดังต่อไปนี้


3.1. เพื่อเพิ่มศักยภาพในการลงทุนโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค


โครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคนั้นมักจะเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล จึงต้องมีการวางแผนการลงทุนอย่างรอบคอบเพราะจะเกิดผลกระทบเกี่ยวกับสถานะทางด้านการเงินของประเทศได้โดยง่าย อีกทั้งรัฐบาลก็มีข้อจำกัดต่างๆในการใช้งบประมาณ หรือระดมทุนด้วยวิธีอื่นๆ เช่น ตามแผนการลงทุนสำหรับโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ ในช่วงปี 2548-2552 เป็นวงเงินลงทุนรวมทั้งสิ้นประมาณ 1.7 ล้านล้านบาท (กระทรวงการคลัง, 2548) หากต้องใช้งบประมาณในการลงทุนโครงการขนาดใหญ่เหล่านั้นก็อาจจะทำให้มีงบประมาณเพื่อการพัฒนาด้านอื่นๆน้อยลงๆไป หรือหากรัฐบาลลงทุนโดยใช้เงินกู้จากสถาบันการเงินก็จะก่อให้เกิดภาระหนี้สาธารณะของประเทศ ซึ่งจะถูกจำกัดโดยวินัยทางการคลังของประเทศ เช่น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 50 หรือ สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณไม่เกินร้อยละ 15 เป็นต้น ดังนั้นรัฐบาลจึงมีศักยภาพในการลงทุนที่จำกัดอันเนื่องมาจากข้อจำกัดเหล่านี้
การให้เอกชนร่วมลงทุนจึงเป็นการดึงดูดเงินทุนจากภาคเอกชนมาใช้ในการลงทุนในโครงการของรัฐ จึงทำให้รัฐบาลมีศักยภาพการลงทุนที่สูงขึ้นเพราะรัฐบาลไม่ต้องแบกรับภาระการลงทุนหรือภาระหนี้ที่จะเกิดขึ้น จึงทำให้การพัฒนาโครงการของรัฐทำได้รวดเร็วและมีข้อจำกัดที่ลดลง


3.2. เพื่อถ่ายโอนความเสี่ยงให้ภาคเอกชน


การพัฒนาระบบสาธารณูปโภคนั้นนั้นมีความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องมากมายหลายชนิดหลายประเภท อีกทั้งความเสี่ยงแต่ละชนิดก็มีความสำคัญและก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถานะของโครงการได้อย่างมาก ประเภทของความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องได้แก่ ความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ (Operating risks) ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง (Construction risks) ความเสี่ยงด้านการพัฒนาโครงการ (Development risks) ความเสี่ยงในด้านกฎหมาย (Legal risks) ความเสี่ยงทางเชิงพาณิชย์ (Commercial risks) และความเสี่ยงเชิงการเมือง (Political risks)


การถ่ายโอนความเสี่ยงให้ภาคเอกชนนั้นเป็นจุดประสงค์หลักของ PPP ซึ่งมากจากแนวคิดที่ว่าภาคเอกชนนั้นสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงได้มีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง และความเสี่ยงเชิงพาณิชย์บางชนิด ซึ่งรูปแบบ PPP แต่ละรูปแบบนั้น ก็จะมีกลไกการจัดสรรความเสี่ยง (Risk allocation) และระดับความเสี่ยงที่รัฐบาลต้องแบกรับที่ต่างกัน ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องเลือกรูปแบบ PPP ที่เหมาะสมกับสภาพการณ์และข้อจำกัดต่างๆที่มีอยู่


3.3. เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ


เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าการบริหารจัดการของภาคเอกชนนั้นมีประสิทธิภาพมากกว่าการบริหารจัดการของภาครัฐ การให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการโครงการบางส่วนหรือทั้งหมดในรูปแบบต่างๆของ PPP จึงเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพให้กับโครงการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของ Cost effectiveness แต่อย่างไรก็ตามการให้เอกชนมีส่วนร่วมอาจจะมีปัญหาในเรื่องของคุณภาพของการบริการได้ เพราะจุดประสงค์หลักของการดำเนินกิจการของภาคเอกชนคือการแสวงหากำไรสูงสุด ซึ่งอาจจะนำมาซึ่งการลดทอนคุณภาพการให้บริการได้ ซึ่งในประเด็นนี้มีงานวิจัย , ได้ระบุไว้ว่าการใช้ PPP นั้นจะเกิดประโยชน์สูงสุดในกรณีที่รัฐบาลสามารถกำหนดคุณลักษณะและคุณภาพของผลงานที่เอกชนจะต้องทำได้อย่างชัดเจนและมีความไม่สมบูรณ์ของสัญญา (Contractual incompleteness) น้อยที่สุด


3.4. อื่นๆ


นอกจากวัถตุประสงค์หลักสามประการข้างต้นแล้ว การใช้ PPP ยังจะสามารถก่อให้เกิดผลอื่นๆ ซึ่งอาจจะเป็นเหตุผลที่สนับสนุนการใช้ PPP เช่น เพื่อการส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรม และการโอนถ่ายเทคโนโลยี หรือ เพื่อก่อให้เกิดการขยายของตลาดทุนภายในประเทศ ซึ่งทั้งสองประการเป็นประโยชน์ในกรณีที่เอกชนที่ร่วมลงทุนนั้นมาจากต่างประเทศ

Public-Private Partnerships (3)

กรณีศึกษาของประเทศต่างๆ

จากกรณีศึกษาของประเทศต่างๆที่ได้นำเสนอมานั้นมีหลากหลายรูปแบบ รูปแบบ PPP ที่ใช้กันส่วนใหญ่นั้นจะเป็นรูปแบบ Leasing และ Joint Venture หรือในบางกรณีก็จะใช้รูปแบบผสมกันระหว่าง Leasing และ Joint Venture โดยขอนำเสนอรายละเอียดของรูปบบในสามเมืองคือ สิงคโปร์ ฮ่องกง และ ปักกิ่ง ดังต่อไปนี้

ในประเทศสิงคโปร์นั้นใช้รูปแบบ Leasing ผสมกับ Joint Venture คือ บริษัทเอกชน (SMRT Corporation) ลงทุนในระบบเดินรถซึ่งมีมูลค่าประมาณ 1.2 พันล้าน เหรียญสิงคโปร์ และรัฐบาลลงทุนในส่วนของงานก่อสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐาน จึงเข้าลักษณะการใช้ PPP แบบ Leasing ในส่วนของบริษัทเอกชน (SMRT Corporation) นั้นมีผู้ถือหุ้นใหญ่คือบริษัท Temasek Holding ซึ่งเป็นบริษัทของรัฐบาลสิงคโปร์ ซึ่งถือหุ้นอยู่ร้อยละ 62.29 อีกร้อยละ 37.71 นั้นถือโดยเอกชนรายย่อยๆอื่นๆ จึงถือได้ว่าเป็นรูปแบบ PPP แบบ Joint Venture จึงถือได้ว่าการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าฯของสิงคโปร์นั้นเป็นรูปแบบผสม ทั้งนี้จะเห็นได้ว่ารายได้หลักของระบบฯคือรายได้จากค่าโดยสาร (Fare revenue)




รูปที่ 1 รูปแบบการลงทุนของระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของสิงคโปร์

ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนที่ฮ่องกงมีลักษณะพิเศษที่ต่างจากระบบฯของเมืองอื่นๆคือการพัฒนาแบบ Rail & Property คือพัฒนาธุรกิจอสังหาริมทรัพย์คู่กับธุรกิจเดินรถ โดยจะสังเกตเห็นได้ว่ากำไรจากธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ของบริษัท MTR Corporation ซึ่งเป็นบริษัทที่รับผิดชอบระบบรถไฟฟ้าฯ มีปริมาณใกล้เคียงกับกำไรจากการเดินรถซึ่งทำให้กำไรทั้งหมดมากพอที่จะทำให้ธุรกิจทั้งหมดอยู่ได้ด้วยตัวเอง โดยไม่ต้องการการอุดหนุนจากรัฐบาลทั้งในเรื่องต้นทุนค่าก่อสร้าง ต้นทุนค่าระบบเดินรถ และต้นทุนค่าใช้จ่ายปฏิบัติการ (Operation and Maintenance Cost) สำหรับบริษัท MTR Corporation นั้นเป็นบริษัทที่มีผู้ถือหุ้นใหญ่คือรัฐบาลท้องถิ่นฮ่องกง ร้อยละ 76.46 และส่วนที่เหลือถือโดยเอกชนรายอื่นๆ ดังนั้นระบบรถไฟฟ้าฯของฮ่องกงจึงมีการใช้ PPP แบบ Joint Venture ทั้งนี้ในขณะเริ่มก่อตั้งบริษัทฯนั้นรัฐบาลฯถือหุ้นทั้งหมดและมากเปิดให้มีเอกชนรายอื่นเข้าซื้อหุ้นในภายหลัง

รูปที่ 2 รูปแบบการลงทุนของระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของฮ่องกง

ส่วนในกรณีของรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในนครปักกิ่งสายที่ 4 นั้นเป็นการใช้ PPP แบบผสมกันระหว่าง Leasing และ Joint Venture โดยรัฐบาลลงทุนค่าก่อสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐานซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 70 ของต้นทุนทั้งหมดและบริษัทเอกชนลงทุนค่าระบบเดินรถซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 30 ซึ่งถือว่าเป็นการใช้ PPP แบบ Leasing นอกจากนี้ในบริษัทเอกชนผู้ดำเนินโครงการ (Project Company) นั้นมีการใช้เงินกู้จากแหล่งเงินกู้เอกชนประมาณร้อยละ 60 ของทุนทั้งหมดของบริษัท และในส่วนของทุนที่ระดมจากผู้ถือหุ้นนั้นมีผู้ถือหุ้นทั้งหมดสามส่วนคือ บริษัท Beijing Infrastructure Investment Co., Ltd. (BII) ซึ่งถือหุ้นร้อยละ 2 บริษัท Beijing Capital Group (BCG) ซึ่งถือหุ้นร้อยละ 49 และบริษัท MTR Corporation จากฮ่องกงถือหุ้นร้อยละ 49 ทั้งนี้บริษัท BII และ BCG นั้นเป็นบริษัทของรัฐบาลท้องถิ่นปักกิ่ง และบริษัท MTR Corporation เป็นบริษัทของฮ่องกงที่มีผู้ถือหุ้นส่วนหนึ่งเป็นเอกชน รูปแบบการลงทุนแบบนี้จึงเป็นการใช้ PPP แบบ Joint Venture

ดังนั้นการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าฯในนครปักกิ่งนั้นเป็นรูปบบที่ผสมผสานระหว่าง PPP แบบ Leasing และ แบบ Joint Venture

รูปที่ 3 รูปแบบการลงทุนของระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของนครปักกิ่ง

Public-Private Partnerships (2)

2. การให้เอกชนร่วมลงทุนในโครงการระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในประเทศต่างๆ

จากการศึกษาพบว่าระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในเมืองต่างๆส่วนใหญ่จะยังคงใช้การลงทุนจากภาครัฐเป็นหลักโดยมีการจัดตั้งองค์กรสำหรับการบริหารจัดการในรูปของรัฐวิสาหกิจ หรือบริษัทที่รัฐบาลถือหุ้นทั้งหมด และส่วนมากจะเป็นองค์กรที่อยู่ภายใต้รัฐบาลท้องถิ่น

2.1. กรุงลอนดอน ประเทศสหราชอาณาจักร

ที่นครลอนดอน ประเทศสหราชอาณาจักร ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนนั้นเริ่มเปิดใช้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1863 ซึ่งลงทุนทั้งหมดโดยรัฐบาล ต่อมาในระยะหลังระบบฯประสบปัญหาเรื่องความเสื่อมโทรมของระบบจึงต้องการหาทุนเพื่อการปรับปรุงระบบครั้งใหญ่ อีกทั้งปัญหาการขาดความต่อเนื่องของงบประมาณดำเนินการรายปี ทำให้เกิดความคิดที่จะให้เอกชนเข้ามาร่วมในการลงทุนเพื่อแก้ปัญหาเรื่องการเงินดังกล่าว ด้วยเหตุนี้จึงตั้ง บริษัท London Underground Limited (LUL) ซึ่งเป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการระบบรถไฟฟ้าใต้ดินของกรุงลอนดอน ในปี ค.ศ. 1985 และอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของรัฐบาลลอนดอน จากนั้นจึงได้ริเริ่มระบบ PPP คือเอกชนมีส่วนร่วมโดยจัดหาเงินลงทุนในการปรับปรุงระบบดังกล่าว และให้เป็นผู้ดำเนินการบำรุงรักษางานโยธาได้แก่ อุโมงค์ และสิ่งก่อสร้างต่างๆ โดยบริษัทเอกชนที่เข้าร่วมลงทุนนี้จะได้รับผลตอบแทนจากรัฐบาลเป็นรายปี โดยที่ LUL ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐบาลยังคงเป็นผู้ดำเนินการให้บริการ จัดเก็บค่าโดยสาร และควบคุมการทำงานของบริษัทเอกชนเหล่านั้นด้วย

2.2. กรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น

ในเมืองอื่นๆในประเทศที่พัฒนาแล้วเช่นที่นครโตเกียวประเทศญี่ปุ่นนั้นระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชลนั้นมีสองระบบหลักบริหารโดยสององค์กรคือ บริษัท Tokyo Metro ซึ่งมีมีผู้ถือหุ้น 2 ส่วนคือ ส่วนของรัฐบาลกลางญี่ปุ่น และส่วนรัฐบาลกรุงโตเกียว และ Bureau of Transportation Tokyo Metropolitan Government ซึ่งเป็นหน่วยงานภายใต้รัฐบาลกรุงโตเกียว ทั้งสององค์กรเป็นองค์ของรัฐทั้งหมด ในการลงทุนเพื่อก่อสร้างก็ได้งบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาล ดังนั้นสององค์กรนี้มิได้ใช้ PPP ในการดำเนินการ แม้ว่าจะไม่ได้ให้เอกชนร่วมลงทุนในระบบฯที่อยู่ภายใต้การบริหารจัดการของรัฐบาลก็ตาม แต่รัฐบาลก็ส่งเสริมให้มีระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนที่ลงทุนโดยเอกชน ในกรุงโตเกียงเองก็มีบริษัทเอกชนที่ดำเนินการระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนอยู่หลายบริษัท อาทิเช่น Tobu, Tokyu และ Keisei เป็นต้น ซึ่งบริษัทเหล่านี้จะวางแผนกำหนดเส้นทาง ลงทุนก่อสร้างและให้บริการเองทั้งหมด ภายใต้การกำกับดูแลจากรัฐบาล และรัฐบาลจะมีเงินให้เปล่าเพื่อสนับสนุนการลงทุนจำนวนหนึ่ง[1] โดยบริษัทเหล่านี้จะมีรายได้ประเภทที่ไม่เกี่ยวกับค่าโดยสาร (Non-fare revenue) เช่น รายได้จากการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ และการโฆษณา เป็นต้น ในสัดส่วนที่สูงมากจึงทำให้มีสถานะทางการเงินที่ดี

2.3. เมืองฮ่องกง ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน

ในปี ค.ศ. 1975 รัฐบาลฮ่องกงใช้วิธีตั้งองค์กรในรูปบริษัทโดยมีหน้าที่ทำการลงทุนและดำเนินการระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน โดยมีชื่อว่า บริษัท MTR Corporation ภายใต้การกำกับดูแลของ Transport Department และสามารถเปิดให้บริการรถไฟสายแรกได้ในปี ค.ศ. 1979 โดยใช้การลงทุนจากภาครัฐเป็นหลัก ซึ่งต่อมาได้ดำเนินการแบบธุรกิจเต็มรูปแบบ และปรากฎว่ามีผลตอบแทนทางการเงินสูงมากจึงมีสถานะทางการเงินที่ดีมาก อีกทั้งยังทำธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับระบบรถไฟฟ้าฯโดยตรง จากนั้นในปี ค.ศ. 2000 บริษัทฯได้เข้าระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งในปัจจุบันรัฐบาลท้องถิ่นฮ่องกง (Hong Kong SAR Government) ถือหุ้นร้อยละ 76.46 และอีกร้อยละ 23.54 ถือโดยนักลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ [2]

ผลประกอบการในปี ค.ศ. 2003 และ 2004[3] นั้นปรากฎว่ามีกำไรที่ได้จากการประกอบธุรกิจอสังหาริมทรัพย์นี้มีสัดส่วนมากกว่ากำไรที่ได้จากระบบรถไฟฟ้าเสียอีก โดยรูปแบบการลงทุนแบบนี้ถูกเรียกว่า Rail and Property Model ซึ่งหมายความว่าใช้ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์เป็นธุรกิจหลักอีกด้านเพื่อที่สามารถจะเพิ่มผลกำไรขององค์กรได้ หรือในกรณีที่ผลประกอบการของระบบรถไฟฟ้าฯขาดทุนก็ยังสามารถชดเชยด้วยผลกำไรจากธุรกิจอสังหาฯ ซึ่งเป็นรูปแบบที่ประสบความสำเร็จเป็นอย่างมาก

2.4. กรุงปักกิ่ง ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน

รัฐบาลท้องถิ่นของกรุงปักกิ่งกำลังจะใช้ PPP ในการพัฒนารถไฟฟ้าขนส่งมวลชนสายที่ 4 (Beijing Metro Line 4) โดยรัฐบาลฯจะเป็นผู้ลงทุนค่าก่อสร้างซึ่งมีมูลค่าเป็นสัดส่วนร้อยละ 70 ของการลงทุนทั้งหมด ส่วนค่าระบบเดินรถฯซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 30 นั้นจะลงทุนโดยกิจการร่วมค้า (Joint Venture) ซึ่งเป็นการร่วมธุรกิจกันระหว่างบริษัท MTR Corporation (บริษัทที่ดำเนินการระบบรถไฟฟ้าฯที่เมืองฮ่องกง) บริษัท Beijing Infrastructure Investment Co., Ltd. (BII) และบริษัท Beijing Capital Group (BCG) ซึ่งเป็นทั้งสองบริษัทเป็นบริษัทลูกของรัฐบาลท้องถิ่นกรุงปักกิ่ง โดยบริษัทนี้จะได้สิทธิการบริหารจัดการเป็นเวลา 30 ปี
หากพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่ารัฐบาลฯได้ใช้รูปแบบ PPP สองประเภทผสมกันคือแบบ Leasing ซึ่งรัฐบาลเป็นผู้ลงทุนสิ่งก่อสร้างและให้บริษัทคู่สัญญาใช้สิ่งก่อสร้างในการให้บริการ และแบบ Joint Venture[4] ซึ่งบริษัทคู่สัญญากับรัฐบาลก็เป็นกิจการร่วมค้าที่เป็นการร่วมธุรกิจระหว่างบริษัทของรัฐบาลและบริษัทเอกชน

2.5. กรุงไทเป ประเทศไต้หวัน

ปัจจุบันระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของกรุงไทเปมีความยาวทั้งหมด 69.1 กิโลเมตร ลงทุน ก่อสร้างและให้บริการโดยบริษัท Taipei Rapid Transit Corporation (TRTC) ซึ่งเป็นบริษัทที่ตั้งขึ้นโดยรัฐบาล และมีผู้ถือหุ้นใหญ่คือรัฐบาลท้องถิ่นกรุงไทเป (Taipei City Government) ร้อยละ 73.75 รัฐบาลกลางโดยกระทรวงการขนส่งและสื่อสาร ร้อยละ 17.14 รัฐบาลท้องถิ่นย่อยไทเป Taipei County Government ร้อยละ 8.75 และหน่วยงานบริษัทเอกชน 4 รายรวมกันเป็นร้อยละ 0.36[5] ดังนั้นบริษัทนี้จึงเป็นบริษัทที่มีรัฐบาลเป็นเจ้าของ และดำเนินงานภายใต้การกำกับดูแลของ Department of Rapid Transit Systems (DORTS) ซึ่งเป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง infrastructure และให้บริษัท TRTC ดำเนินการเรื่องระบบเดินรถและให้บริการ โดยบริษัท TRTC จะต้องจ่ายค่าเช่า Infrastructure เป็นรายปีรวมทั้งแบ่งรายได้ให้กับ DORTS ด้วย ดังนั้นจึงถือได้ว่ารัฐบาลเลือกวิธีการลงทุน PPP แบบ Leasing โดยบริษัทที่ดำเนินการ (TRTC) เป็นบริษัทที่ถือหุ้นใหญ่โดยรัฐบาล

2.6. ประเทศสิงคโปร์

ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของประเทศสิงคโปร์เปิดให้บริการครั้งแรกในปี ค.ศ.1987 ภายใต้การดำเนินงานของ MRT Corporation ซึ่งเป็นบริษัทที่ตั้งขึ้นโดยรัฐบาลซึ่งรับผิดชอบการลงทุนและให้บริการระบบฯ ต่อจากนั้นในปี ค.ศ.1995 รัฐบาลสิงคโปร์ได้รวมเอา MRT Corporation กับหน่วยงานอื่นอีกสามหน่วยงานคือ Registry of Vehicles, Roads and Transport Division และ Land Transport Division เข้าด้วยกันและตั้งเป็น Land Transport Authority มีหน้าที่บริหารจัดการระบบการขนส่งทางบก รวมถึงระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน

จากนั้นในปี ค.ศ. 1998 รัฐบาลสิงคโปร์ได้ให้บริษัทเอกชนเข้าร่วมการลงทุนในระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน โดยเปิดให้บริษัทเอกชนเข้ามาลงทุนซื้อทรัพย์สินบางอย่างที่ใช้ในการให้บริการจากรัฐบาล และให้สิทธิการดำเนินกิจการรถไฟฟ้าฯเป็นเวลา 30 ปี โดยบริษัทได้สิทธิในการดำเนินการคือบริษัท Singapore MRT LTD. และ บริษัท Singapore LRT PTE LTD โดยในภายหลัง (ค.ศ. 2000) ทั้งสองบริษัทนี้ได้ถูกรวมและอยู่ภายใต้บริษัทใหม่คือ SMRT Corporation ซึ่งเป็นบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์สิงคโปร์และมีผู้ถือหุ้นใหญ่คือ บริษัท Temasek Holdings (Private) Limited โดยถือหุ้นร้อยละ62.29 และบริษัท SMRT Corporation นี้ก็จึงได้สิทธิการดำเนินกิจการระบบรถไฟฟ้าฯทั้งหมดของสิงคโปร์[6]
ดังนั้นจึงถือได้ว่าในปัจจุบันระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของประเทศสิงคโปร์ใช้ PPP ในรูปแบบ Leasing โดยให้สิทธิบริษัทเอกชน (SMRT Corporation) มาดำเนินการให้บริการเป็นระยะเวลา 30 ปี โดยมีการแบ่งส่วนแบ่งรายได้ (ร้อยละ 0.5 ในช่วง 5 ปีแรก ร้อยละ 1.0 หลังจากนั้นจนถึงปี ค.ศ.2010 และ เจรจาตกลงกันอีกครั้งในช่วงระยะเวลาที่เหลือ) อย่างไรก็ตามบริษัท SMRT Corporation นั้นมีผู้ถือหุ้นใหญ่คือ Temasek Holding ซึ่งเป็นบริษัทของกระทรวงการคลังของรัฐบาลสิงคโปร์ ดังนั้นจริงๆแล้ว SMRT Corporation อาจจะถือได้ว่าเป็น Joint Venture ระหว่างรัฐและเอกชน ซึ่งเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของ PPP อีกด้วย

2.7. เมืองนิวยอร์กซิตี้ ประเทศสหรัฐอเมริกา

ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนของเมืองนิวยอร์กซิตี้ดำเนินการโดย New York City Transit Authority (NYCTA) ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐภายใต้ Metropolitan Transportation Authority (MTA) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบระบบการขนส่งทุกประเภทของเมืองนิวยอร์กซิตี้และปริมณฑล ในส่วนของระบบรถไฟฟ้าที่รับผิดชอบโดย NYCTA นั้นดำเนินการในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจ โดย MTA ลงทุนโดยมีแหล่งเงินทุนในรูปเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ภาษีเฉพาะประเภท รวมทั้งเงินกู้จากสถาบันการเงินต่างๆ และเก็บค่าโดยสารจากผู้ใช้ระบบ

ในปัจจุบันสัดส่วนค่าโดยสารที่เก็บได้กับค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน (Farebox operating ratio) นั้นอยู่ที่ 0.589[7] ซึ่งหมายความว่าค่าใช้จ่ายเฉลี่ยต่อหัวผู้โดยสารสูงกว่าค่าโดยสาร จึงอยู่ในสถานะที่ต้องได้รับเงินอุดหนุนจากภาครัฐตลอดทุกปี ซึ่งอาจจะเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ไม่มีการใช้ PPP ในการลงทุนของ MTA
2.8. กรุงเทพมหานคร

ในปัจจุบันกรุงเทพมหานครมีระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนสองระบบคือ ระบบที่ดำเนินการโดย กรุงเทพมหานคร (กทม.) ซึ่งอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทยและระบบที่ดำเนินการโดยองค์การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ซึ่งอยู่ภายใต้กระทรวงคมนาคม
ระบบของ กทม. นั้นใช้ PPP แบบ Concession คือให้บริษัทเอกชน ( BTSC) เป็นผู้ลงทุนค่าก่อสร้างและระบบเดินรถทั้งหมด และให้สิทธิในการดำเนินกิจการ ส่วนระบบของ รฟม. นั้นเป็น PPP แบบ Leasing คือรัฐบาลโดย รฟม. ลงทุนค่าก่อสร้างงานโยธาคือ อุโมงค์ สถานี โรงซ่อมบำรุง และอื่นๆ และให้บริษัทเอกชน (BMCL) ใช้ประโยชน์ในสิ่งก่อสร้างต่างๆ และลงทุนเพิ่มเติมในส่วนของระบบเดินรถ แล้วให้สิทธิในการดำเนินกิจการเป็นเวลา 25 ปี

[1] จากการสัมภาษณ์ผู้บริหารของบริษัท Tokyu Corporation ซึ่งประจำอยู่ที่ประเทศไทย
[2] MTR Corporation, 2005. 2004 Annual Report. http://www.mtr.com.hk/eng/investors/2004frpt_e.htm>
[3] MTR Corporation, 2005. Announcement of audited result for year ended 31 December 2004. Hong Kong
[4] ดูรายละเอียดของแต่ละรูปแบบในส่วนต่อไป
[5] TRTC, 2003. Taipei Rapid Transit Corporation Annual Report 2002. Taipei, R.O.C.
[6] SMRT, 2005. SMRT Corporation Annual Report 2004.
[7] http://www.mta.nyc.ny.us/mta/ind-finance/month/nyct-ratios.htm

Public-Private Partnerships (1)

รูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน
(Public Private Partnership)
­
ดร.สันติ เจริญพรพัฒนา
โครงการวิศวกรรมและการบริหารการก่อสร้าง
ภาควิชาวิศวกรรมโยธา คณะวิศวกรรมศาสตร์
มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี

1. บทนำ

การให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุน (Public Private Partnership: PPP) ในระบบโครงสร้างพื้นฐานต่างๆนั้นเป็นแนวโน้มที่เด่นชัดในทศวรรษที่ผ่านมาทั้งในทุกๆประเทศ งานวิจัยของธนาคารโลก[1]พบว่า ช่วงตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 ถึง 2001 นั้นในประเทศที่กำลังพัฒนามีโครงการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานในด้านต่างๆ (การขนส่ง โทรคมนาคม พลังงาน ระบบน้ำ และอื่นๆ) ที่ใช้การร่วมลงทุนจากภาคเอกชนมากกว่า 2,500 โครงการ มีมูลค่ารวมมากกว่า 775 พันล้านเหรียญสหรัฐอเมริกา หรือประมาณ 31 ล้านล้านบาท

แนวโน้มของการให้เอกชนร่วมลงทุนนั้นเริ่มเด่นชัดเพิ่มมากขึ้นตั้งแต่ปี ค.ศ.1990 และเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆจนถึงจุดสูงสุดที่ปี ค.ศ. 1997 แล้วค่อยๆลดลงเรื่อยๆ ซึ่งเป็นช่วงเวลาเกิดวิกฤตเศรษฐกิจทั่วโลกส่งผลให้การลงทุนของภาคในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานลดลงอย่างรวดเร็ว ดังแสดงในรูปที่ 1 สาเหตุของการลดลงของการลงทุนจากภาคเอกชนหลังปี ค.ศ. 1997 นั้นมีสองประการคือ 1) การเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงกลางปี ค.ศ.1997 ทำให้ส่งผลให้เกิดความไม่มั่นใจในการลงทุนจากภาคเอกชน นอกจากนี้การเกิดวิกฤตเศรษฐกิจยังส่งผลให้ความต้องการระบบโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เช่น พลังงาน การเดินทางขนส่ง เป็นต้น ลดลงอย่างกระทันหันตามไปด้วย จึงทำให้ความต้องการโครงการต่างๆลดน้อยลงไป 2) ในช่วงปี ค.ศ. 1997 และ 1998 เป็นปีที่มีการแปรรูป (Privatization) ของรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่อย่างมากมายในประเทศแถบอเมริกาใต้เช่น บราซิล และเม็กซิโก เป็นต้น ทำให้ปริมาณการลงทุนจากภาคเอกชนเพิ่มขึ้นอย่างกระทันหัน อย่างไรก็ตามหากดูแนวโน้มโดยภาพรวมแล้วการให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานนั้นยังเป็นแนวโน้มของประเทศส่วนมากทั่วโลกทั้งประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่พัฒนาแล้ว

รูปที่ 1 แนวโน้มของการร่วมลงทุนจากภาคเอกชนในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานในประเทศกำลังพัฒนา
ที่มา World Bank PPI Projects Database, http://www.worldbank.org/

ในประเทศที่พัฒนาแล้วก็มีแนวโน้มการให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศสหราชอาณาจักร ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอย่างชัดเจนในการให้เอกชนร่วมลงทุนโครงการพัฒนาต่างๆของรัฐบาล ซึ่งเรียกว่า Private Finance Initiative scheme (PFI) ในสหราชอาณาจักรประเทศเดียวตั้งแต่ปี ค.ศ. 1984 ถึง 2004 มีโครงการที่ให้เอกชนร่วมลงทุนมากกว่า 600 โครงการเป็นจำนวนเงินลงทุนทั้งสิ้นมากกว่า 40,000 ล้านปอนด์ [2]

[1] Harris, C., 2003. Private Participation in Infrastructure in Developing Countries: Trends, Impact, and Policy Lessons. World Bank Working Paper No.5, the World Bank
[2] HM Treasury, 2004. PPP: PFI Statistics, HM Treasury, UK parliament, June 2004. (http://www.hm-treasury.gov.uk)