Public-Private Partnerships (4)

3. วัตถุประสงค์ของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน


ในภาวะการณ์ปัจจุบันรัฐบาลของประเทศต่างๆทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนามีนโยบายให้เอกชนมีส่วนร่วมในการทำงาน บริหารจัดการ รวมไปถึงการลงทุน ในโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาล โดยรูปแบบต่างๆเหล่านี้เรียกโดยรวมว่า Public Private Partnership หรือ PPP วัตถุประสงค์ของรัฐบาลในการใช้ PPP มีดังต่อไปนี้


3.1. เพื่อเพิ่มศักยภาพในการลงทุนโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค


โครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคนั้นมักจะเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล จึงต้องมีการวางแผนการลงทุนอย่างรอบคอบเพราะจะเกิดผลกระทบเกี่ยวกับสถานะทางด้านการเงินของประเทศได้โดยง่าย อีกทั้งรัฐบาลก็มีข้อจำกัดต่างๆในการใช้งบประมาณ หรือระดมทุนด้วยวิธีอื่นๆ เช่น ตามแผนการลงทุนสำหรับโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ ในช่วงปี 2548-2552 เป็นวงเงินลงทุนรวมทั้งสิ้นประมาณ 1.7 ล้านล้านบาท (กระทรวงการคลัง, 2548) หากต้องใช้งบประมาณในการลงทุนโครงการขนาดใหญ่เหล่านั้นก็อาจจะทำให้มีงบประมาณเพื่อการพัฒนาด้านอื่นๆน้อยลงๆไป หรือหากรัฐบาลลงทุนโดยใช้เงินกู้จากสถาบันการเงินก็จะก่อให้เกิดภาระหนี้สาธารณะของประเทศ ซึ่งจะถูกจำกัดโดยวินัยทางการคลังของประเทศ เช่น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 50 หรือ สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณไม่เกินร้อยละ 15 เป็นต้น ดังนั้นรัฐบาลจึงมีศักยภาพในการลงทุนที่จำกัดอันเนื่องมาจากข้อจำกัดเหล่านี้
การให้เอกชนร่วมลงทุนจึงเป็นการดึงดูดเงินทุนจากภาคเอกชนมาใช้ในการลงทุนในโครงการของรัฐ จึงทำให้รัฐบาลมีศักยภาพการลงทุนที่สูงขึ้นเพราะรัฐบาลไม่ต้องแบกรับภาระการลงทุนหรือภาระหนี้ที่จะเกิดขึ้น จึงทำให้การพัฒนาโครงการของรัฐทำได้รวดเร็วและมีข้อจำกัดที่ลดลง


3.2. เพื่อถ่ายโอนความเสี่ยงให้ภาคเอกชน


การพัฒนาระบบสาธารณูปโภคนั้นนั้นมีความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องมากมายหลายชนิดหลายประเภท อีกทั้งความเสี่ยงแต่ละชนิดก็มีความสำคัญและก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถานะของโครงการได้อย่างมาก ประเภทของความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องได้แก่ ความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ (Operating risks) ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง (Construction risks) ความเสี่ยงด้านการพัฒนาโครงการ (Development risks) ความเสี่ยงในด้านกฎหมาย (Legal risks) ความเสี่ยงทางเชิงพาณิชย์ (Commercial risks) และความเสี่ยงเชิงการเมือง (Political risks)


การถ่ายโอนความเสี่ยงให้ภาคเอกชนนั้นเป็นจุดประสงค์หลักของ PPP ซึ่งมากจากแนวคิดที่ว่าภาคเอกชนนั้นสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงได้มีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง และความเสี่ยงเชิงพาณิชย์บางชนิด ซึ่งรูปแบบ PPP แต่ละรูปแบบนั้น ก็จะมีกลไกการจัดสรรความเสี่ยง (Risk allocation) และระดับความเสี่ยงที่รัฐบาลต้องแบกรับที่ต่างกัน ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องเลือกรูปแบบ PPP ที่เหมาะสมกับสภาพการณ์และข้อจำกัดต่างๆที่มีอยู่


3.3. เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ


เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าการบริหารจัดการของภาคเอกชนนั้นมีประสิทธิภาพมากกว่าการบริหารจัดการของภาครัฐ การให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการโครงการบางส่วนหรือทั้งหมดในรูปแบบต่างๆของ PPP จึงเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพให้กับโครงการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของ Cost effectiveness แต่อย่างไรก็ตามการให้เอกชนมีส่วนร่วมอาจจะมีปัญหาในเรื่องของคุณภาพของการบริการได้ เพราะจุดประสงค์หลักของการดำเนินกิจการของภาคเอกชนคือการแสวงหากำไรสูงสุด ซึ่งอาจจะนำมาซึ่งการลดทอนคุณภาพการให้บริการได้ ซึ่งในประเด็นนี้มีงานวิจัย , ได้ระบุไว้ว่าการใช้ PPP นั้นจะเกิดประโยชน์สูงสุดในกรณีที่รัฐบาลสามารถกำหนดคุณลักษณะและคุณภาพของผลงานที่เอกชนจะต้องทำได้อย่างชัดเจนและมีความไม่สมบูรณ์ของสัญญา (Contractual incompleteness) น้อยที่สุด


3.4. อื่นๆ


นอกจากวัถตุประสงค์หลักสามประการข้างต้นแล้ว การใช้ PPP ยังจะสามารถก่อให้เกิดผลอื่นๆ ซึ่งอาจจะเป็นเหตุผลที่สนับสนุนการใช้ PPP เช่น เพื่อการส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรม และการโอนถ่ายเทคโนโลยี หรือ เพื่อก่อให้เกิดการขยายของตลาดทุนภายในประเทศ ซึ่งทั้งสองประการเป็นประโยชน์ในกรณีที่เอกชนที่ร่วมลงทุนนั้นมาจากต่างประเทศ